פסק-דין בתיק ע"פ 30679/06

הערעור

1.       לפניי ערעור על החלטת בית-המשפט לעניינים מקומיים בירושלים (כב' השופט מ' בן-עטר), בתיק ב"ש 5087/05, שניתנה ביום 11.9.06, לפיה נדחתה בקשתו של המערער להורות על ביטולו של צו הריסה מינהלי.

          מדובר בצו הריסה מינהלי שהוצא ביום 19.6.05 על-ידי יו"ר הוועדה  המקומית לתכנון ולבנייה ירושלים, אשר הורה על הריסתו של מבנה חד-קומתי בשטח של כ-480 מ"ר, אשר הוקם ללא היתר בנייה בשכונת א-טור בירושלים. בעת מתן הצו בנייתו של המבנה טרם הושלמה, שכן עדיין לא נסתיימו עבודות הפנים, כגון: טיח, ריצוף והתקנת מערכות חשמל ואינסטלציה; וממילא המבנה טרם אוכלס.

הבקשה לביטול צו ההריסה המינהלי

2.       בבקשתו לביטול צו ההריסה המינהלי, שהוגשה לבית-משפט קמא ביום 27.6.05, טען המשיב כי ביטולו של הצו מתחייב משני טעמים: הראשון - נוכח הפרת הבטחה שלטונית שניתנה לו, לפיה לא יוצא צו הריסה מינהלי נגד המבנה אם תופסק הבנייה, וזו אכן הופסקה; והשני - שיהוי בהוצאת הצו ביחס למועד ביצוע עבודות הבנייה.

          בהחלטת ביניים מיום 27.6.05 הורה בית-משפט קמא לעכב את ביצועו של צו ההריסה המינהלי, בציינו כי "עיכוב הביצוע מותנה בכך שיישמר המצב הקיים במקום, הן מבחינת בנייה והן מבחינת איכלוס", וקבע מועד לדיון בבקשה. 

3.       בדיון בבית-משפט קמא, שהתקיים במועדים 11.9.05 ו-9.10.05, העידו מפקח הבנייה בנימין הרוש והמערער. המערער טען, כי המבנה הוקם בשלהי שנת 2000 ובתחילת שנת 2001. לדבריו, במהלך ביצוע העבודות ניגשו אליו שני מפקחי בנייה מטעם עיריית ירושלים ודרשו ממנו להפסיק את עבודות הבנייה, שאם לא כן - יוצא צו הריסה מינהלי נגד המבנה. על-פי גרסתו, בעקבות השיחה האמורה נמנע מלהשלים את הבנייה, והופתע להיווכח כי הוצא נגד המבנה צו הריסה מינהלי לאחר כארבע שנים שבהן לא ביצע עבודות בנייה כלשהן בנכס ולא איכלס אותו. מפקח הבנייה בנימין הרוש העיד, כי צו ההריסה המינהלי הוצא בעקבות ביקורו בנכס ביום 31.5.05. הוא ציין, כי במועד הביקור הקמת בניין המגורים טרם הושלמה, כי המבנה לא אוכלס, כי נמצאו בו ובקרבתו רק עיזים (כנחזה בתצלומים מש/1 - מש/5) וכי על-פי חוות-דעת תכנונית, המצורפת לתיק, הוקם המבנה בשטח שלפי תוכנית המתאר התקפה אמור לשמש כשטח ציבורי פתוח. עוד ציין המפקח, כי החל לעבוד באיזור א-טור בשנת 2001, וכי שני המפקחים שעבדו באיזור לפניו סיימו את עבודתם בעיריית ירושלים. 

החלטת בית-משפט קמא

4.       בהחלטתו מיום 11.9.06 היה מוכן בית-משפט קמא לקבל את  את גרסתו של המבקש, בדבר ביצוע עבודות הבנייה בשלהיי שנת 2000, ובעניין מפגשו עם שני המפקחים ותוכן הדברים שהושמעו באוזניו על-ידי השניים. בית-המשפט קבע, כי טענתו של המבקש בדבר מועד ביצוע הבנייה זוכה לתימוכין בעדותו של מפקח הבנייה בנימין הרוש, לפיה ניתן להבחין במבנה בתצלום אוויר משנת 2002. על-יסוד עדותו של המפקח הרוש, לפיה בשנת 2001 היו מופקדים על הפיקוח בשכונת א-טור שני מפקחים אחרים אשר אינם עובדים עוד בעיריית ירושלים, היה בית-משפט קמא מוכן להניח, לטובתו של המערער, כי אכן ביקרו בנכס שני מפקחי בנייה בתחילת שנת 2001 ואמרו למערער כי אם תופסק הבנייה, לא יוצא צו הריסה מינהלי למבנה.

          חרף קבלת גרסתו העובדתית של המערער, בדבר מועד הבנייה והבטחתם האמורה של שני המפקחים, קבע בית-משפט קמא כי אין מדובר בהבטחה שלטונית המקימה עילה לביטול צו ההריסה המינהלי. בית-המשפט ציין, כי הסמכות להוציא צו הריסה מינהלי נתונה בלעדית ליו"ר הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, או ליו"ר הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, ועל-כן למפקחי הבנייה לא הייתה כל סמכות להבטיח למערער את אשר הבטיחו, והבטחתם אינה מחייבת את המשיב. כן דחה בית-משפט קמא את טענת השיהוי שהעלה המשיב, בציינו כי אין בעיכוב של ארבע שנים, בין המועד שבו ביקרו שני מפקחי הבנייה בנכס לבין מועד הוצאת הצו, כדי להציב בפני הרשות האוכפת מחסום של מניעות מאכיפת דיני התכנון והבנייה באמצעות צו הריסה מינהלי.

          בית-המשפט אף דחה את טענתו של המערער, לפיה הוצאת הצו לא נועדה למניעת עובדה מוגמרת, וקבע על-בסיס תצהירו של מפקח הבנייה בנימין הרוש, ועל יסוד התצלומים שהוגשו (מש/1 - מש/5), כי במועד הרלבנטי הקמת הבניין לא נסתיימה והמבנה טרם אוכלס.

עיקר טיעוני המערער

5.       בהודעת הערעור, שהוגשה על-ידי עו"ד איברהים שלבי, אשר ייצג בשעתו את המערער, נטען כי הצו לא היה דרוש לשם מניעת עובדה מוגמרת, וכי דין הצו להתבטל בשל הפרת ההבטחה השלטונית שניתנה למערער על-ידי שני מפקחי העירייה. כן העלה ב"כ המערער בהודעת הערעור טעמים המצדיקים, לטענתו, עיכוב ביצועו של הצו, זאת הן מחמת נסיבותיהם האישיות של המערער ומשפחתו, והן בשל העובדה שתושבי שכונת א-טור נערכים להגשת בקשה לשינוי תוכנית המתאר באזור, שיתכן כי תביא להכשרת הבנייה הנדונה בעתיד. באשר לנסיבות האישיות, חשף ב"כ המערער בהודעת הערעור את העובדה, שבמהלך התקופה שבין השמעת טיעוני הצדדים לבין מתן ההחלטה בבית משפט קמא, עשו המערער ומשפחתו דין עצמי בכך שביצעו עבודות בנייה נוספות בנכס, לשם הכשרתו למגורים, כמו טיוח הקירות, ריצוף 150 מ"ר משטח הבית, וחיבורו לרשתות החשמל והמים, ובכך שאיכלסו את המבנה. הדבר נעשה, לטענתם, מחמת מצוקת דיור, עת נדרשו בחודש מארס 2006, על-ידי עמותת אלעד, לפנות את דירת מגוריהם הקודמת. יודגש, כי עשיית הדין העצמי של השלמת עבודות הבנייה ואיכלוס המבנה, עמדה בניגוד לצו הביניים שניתן על-ידי בית-המשפט קמא.

          בדיון בערעור שהתקיים ביום 11.12.06, החליף המערער את ייצוגו ומינה את עו"ד ר' דובר תחת עו"ד שלבי. בפתח הדיון הודיע עו"ד דובר לבית-המשפט, כי ערעורו מתמקד אך ורק בטענת השיהוי בהוצאת הצו, וכי המערער חוזר בו מיתר הטיעונים שהועלו בבקשה המקורית בבית-משפט קמא, כמו גם מיתר הטענות שהועלו בהודעת הערעור. לטענתו, חלוף כארבע שנים בין המועד שבו נודע לאגף הפיקוח בעירייה על ביצוע עבודות הבנייה לבין מועד הוצאת צו ההריסה המינהלי, מקים עילה לביטול הצו, זאת הואיל ומטרתו של צו ההריסה המינהלי הנו להוות כלי מהיר ויעיל לאכיפת דיני התכנון והבנייה כל אימת שעבודות הבנייה נמצאות בעיצומן. הוא גורס, כי בנסיבות אלו יש מקום לבטל את צו ההריסה המינהלי, ולאכוף את הדין על מרשו באמצעות הגשת כתב-אישום בגין ביצוע עבודות הבנייה, וכי צעד זה הנו אף ראוי לאור נסיבותיו האישיות של המערער, אשר משפחתו נתונה במצוקת דיור קשה. לבקשתו של ב"כ המערער, נתאפשר לו להמציא לאחר תום הדיון אסופת אסמכתאות משפטיות. יצוין, כי הטענה היחידה שבה התמקדו טיעוניו של עו"ד דובר, קרי טענת השיהוי, לא הוזכרה כלל ועיקר בהודעת הערעור המפורטת שהגיש המערער באמצעות בא-כוחו הקודם.

תמצית טיעוני המשיב

6.       ב"כ המשיב מציין, כי טענת השיהוי שהועלתה על-ידי המערער לא הוזכרה בהודעת הערעור. באשר לטענת השיהוי לגופה, טוען ב"כ המשיב, כי טענת שיהוי אמורה להיבחן מהמועד שבו ידעו הגורמים המופקדים על הוצאת צו הריסה מינהלי, על כך שמבוצעות בנכס עבודות בנייה. לטענתו, אף אם קבע בית-משפט קמא כי מפקחי בנייה ראו את עבודות הבנייה בראשית שנת 2001, הרי שלא הוכח שאותם מפקחים העבירו את המידע לידיעת הממונים עליהם או לידיעת האנשים שבסמכותם להוציא צו הריסה מינהלי. עוד טען, כי על-פי סעיף 238א לחוק התכנון והבנייה, קמה עילה להוצאת צו הריסה מינהלי כל אימת שהצו דרוש לשם מניעת עובדה מוגמרת, קרי - אם במועד הרלבנטי לא הסתיימה הקמת המבנה והוא טרם אוכלס, וכי כאשר מדובר בפעולה מינהלית הנוגעת לאכיפת החוק, שיהוי בהפעלת אמצעי האכיפה, לא יקים מניעות כלפי הרשות האוכפת אלא במקרים קיצוניים ויוצאי דופן, וכי נסיבות כאלו לא קיימות במקרה דנן.

המסגרת המשפטית להוצאת צו הריסה מנהלי

7.       אסקור תחילה את המסגרת הנורמטיבית להוצאת צווי הריסה מינהליים, ואת היקף הביקורת השיפוטית בבקשות לביטול הצווים או לעיכוב ביצועם, ובהקשר זה אפנה לרקע המשפטי שהובא על-ידי, לא אחת, בפסקי-דין בעניינם של צווים אלו.

מטרתו של סעיף 238א לחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965, שמכוחו מוצאים תווי הריסה מינהליים על-ידי ראשי ועדות התכנון והבנייה, הנה מתן מענה מיידי ויעיל לתופעת הבנייה הבלתי חוקית שפשתה במקומותינו. צווי ההריסה המינהליים נועדו לסלק על אתר בנייה בלתי חוקית, כדי למנוע קביעת עובדות מוגמרות בשטח (ר"ע 1/84 דוויק נ' ראש העיר ירושלים, פ"ד לח(1) 494; רע"פ 273/86 פרץ נ' יו"ר הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, פ"ד מ(2) 445, 447; ורע"פ 5738/00 סלאמה נ' יו"ר הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה ירושלים - לא פורסם). כבר נפסק, לא אחת, כי מדובר באחד מהאמצעים החשובים לאכיפה יעילה של הפרות חוקי התכנון והבנייה (רע"פ 9230/06 חברת א.מ.ש תלפיות בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה חיפה, לא פורסם), אשר חיוני להפעילו נוכח מימדיה הרחבים של הבנייה הבלתי חוקית והצורך לעקור מן השורש תופעה פסולה זו שהייתה לרעה חולה במחוזותינו (רע"פ 5986/06 מלכיאל נ' מדינת ישראל, לא פורסם). יודגש, כי צו הריסה מינהלי אינו צו המופנה כלפי אנשים, אלא מכוון כנגד מבנה שהוקם שלא כדין, והוא, אפוא, בבחינת צו IN REM כלפי הנכס עצמו (רע"פ 5341/06 צלאח נ' יו"ר הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, לא פורסם).